吸取經驗 改善不足

    試析澳門選舉行政工作的優化及改善

    《修改〈選民登記法〉、〈行政長官選舉法〉及〈立法會選舉法〉諮詢文件》（下稱《諮詢文件》）日前正式對外公佈，特區政府更舉行了多場發佈會以及諮詢會，諮詢社會各界的意見。

    《諮詢文件》提出的理念是“努力提高選舉質素，穩健推進民主發展”。《諮詢文件》對提高選舉質素方面落墨較多，調整措施及建議方案亦較具體，當中包括優化自然人的選民登記制度、取消選民證、調整法人選民的登記方法及要求，以及提出更有效打擊貪污舞弊的措施等。另一方面，對於推動民主發展的議題上，《諮詢文件》沒有較具體可為的改動，澳門政治發展未見前路。

    吸取經驗，改善不足是進步的關鍵。為此，本文以第三屆立法會選舉的選舉行政工作（註一）為例，並以選舉行政應減省行政程序以及便民為原則，結合是次《諮詢文件》所提出的建議探討，從而為未來立法會的選舉行政工作提供改善建議。本文將集中討論選舉行政的工作及相關規定，不涉政制發展的討論。

    取消選民證是大革新

    有關《諮詢文件》的建議方案（註二）中，在優化自然人選民的登記制度上，建議為年滿十七周歲符合資格的居民提前辦理選民登記，使其能於年滿十八周歲當日自動成為正式選民。在選民證方面，由於法律規定選民於投票日也可憑其他的有效身份證明文件查核自己是否有選民資格和獲即場簽發投票權證明書；以及在資訊科技的協助下，選民容易得知投票地點和投票分站號碼的安排，故選民證的實用性已大不如前。加上過往選舉中，選民證容易成為不法行為的工具，故建議保留選民登記制度，取消選民證。

    在法人選民的登記制度上，設置了較嚴緊的條件。建議社團在成立三年後才可提出界別或界別分組的確認，社團獲確認後滿四年時間才可提出法人選民登記。建議提高了法人選民的條件，並加入確認及審核等制度，以確保有關社團符合較嚴謹的資格要求。

    賄選將功贖罪可免責

    在廉政建設方面，《諮詢文件》有相當篇幅來說明如何提升廉政及執法的措施。如增加對賄賂候選人或准候選人入罪的規定、增加對不當地透過他人作選舉宣傳以規避選舉開支上限行為的處罰、受賄者“ 將功贖罪”可以免責等等。同時，進一步規範對候選名單的捐資等措施，務求維護選舉的廉潔。

    《諮詢文件》中亦提及增加選管會中的代表、擴大選管會的權力、適當延長選管會的存續期等方面的改善，並加強其對選舉工作的統籌管理等工作。在技術和程序方面，選民可一次性辦妥登記手續、不再因舉行選舉而中止選民登記。

    第三屆澳門特別行政區立法會選舉於二○○五年九月二十五日舉行。在二十二萬○六百五十三名已登記的選民中，有十二萬八千八百三十名選民投票（註三）。

    選舉行政工作不便民

    第三屆立法會選舉的行政安排可以說是完全遵守《選舉法》的規定安排。透過於選舉前期公佈《選舉日誌》，亦有助選民及候選組別了解整個選舉的安排，清楚指引有關實體，如行政長官、立法會選舉委員會、行政曁公職局、提名委員會等，按步就班地完成有關程序。

    儘管如此，第三屆立法會選舉的行政工作還是出現了不少値得令人探討的問題，包括選民登記方法不便民、選民證成為賄選的工具、政綱概要個人資料保密不足、投票地點名稱相近及地點太近誤導選民、唯一投票分站阻礙選民行使投票權。現綜述如下：

    選民登記方法不便民

    在選民登記方面，行政曁公職局轄下的選舉技術輔助處專責處理選民登記申請及其有關事宜。當中自然人（個人）的選民登記規定了凡年滿十八歲且為澳門特別行政區永久性居民的人士均可登記為選民，並且須提交由行政曁公職局提供的申請書、澳門居民身份證或澳門特別行政區永久性居民身份證影印本以及載有正確地址的文件。

    法人選民登記門檻低

    在法人（社團或組織）的選民登記方面，凡獲確認為所屬社會利益代表的社團和組織，只要已取得法律人格至少三年，並已在身份證明局登記，均可進行法人選民登記，在間接選舉中投票。

    社團組織須先申請確認為所屬社會利益代表（註四），所需要的文件包括了由行政曁公職局提供的申請書；由身份證明局發出的證明有關社團或組織已作登記的證明書；在《澳門特區公報》刋登的社團或組織章程的影印本；由章程規定具權限的機關的會議紀錄影印本，其內須載明該社團或組織進行選民登記的決議及為此而指定的代表；代表的身份證明文件影印本。待確認為所屬社會利益代表的申請經行政長官批准後，行政曁公職局會通知有關社團或組織可通過遞交由行政曁公職局提供的《法人選民登記申請書》進行法人選民登記（註五）。

    選民為登記東奔西跑

    隨着二○○五年五月二十九日開始的選民登記，因第三屆立法會選舉舉行而暫緩處理，不少居民都爭取最後機會登記成為選民。公共行政大樓的選民登記接待櫃檯，由上午九時至晩上八時人流絡繹不絕，在五月二十八日共接待一千七百三十六名居民前往登記、遞交表格及查詢。接近晩上八時，仍有不少居民前往櫃檯辦理登記手續（註六）。由此可見，登記程序令行政繁複，旣浪費資源也浪費居民的時間。在截止登記後的翌日，部分心急的居民隨即走到公職局查詢選民證的資料，不少人白走一趟（註七），這也是登記的設置及安排上所造成的阻礙。

    在自然人（個人）選民登記程序方面，由於所需登記的資料早已載於每位居民的身份證上。身份證明局亦有責任為選舉提供所需的居民資料，故此，現行的登記方式所收集的資料是重複的手續。比方說，澳門的身份證已有登記持證者的出生日期以及發證日期，單從居民的身份證上的資料已可判別居民的身份是否符合投票的資格。重複的登記程序，造成了行政重複，手續不完全便民；選民登記的憑證——選民證，更日漸淪為賄選的工具。（一） 

    註釋：

    （一）按照《公共政策辭典》一書指出，行政是指政府機關或公共團體的組織和人員，透過政策運作過程，包括政策問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估等，採取各種管理方法，包括計劃、組織、指揮、協調、管制等，處理與公衆有關的事務，完成政府機關任務與使命的所有活動。（吳定編著2004年3月。《公共政策辭典》，第二版，頁3。五南圖書出版公司。）

    另外，按照台灣“敎育部”國語辭典（2005），選舉是指政治組織或社會團體，依規定由全部或部分成員，抉擇一個或少數人，充任某種職位的一種程序。

    綜合上述，選舉行政是指政府有關機關，透過政策運作過程，採取各種管理方法，處理及完成選舉事務。

    （二）《修改〈選民登記法〉、〈行政長官選舉法〉及〈立法會選舉法〉諮詢文件》，行政曁公職局、法律改革辦公室（www.gov.mo）。

    （三）2005澳門特別行政區立法會選舉（http://www.el2005.gov.mo/doc/ApuramentoGeral/EL2005RAG1.pdf）。

    （四）社會利益分為：僱主利益；勞工利益；專業利益；慈善利益；文化利益；敎育利益；體育利益。

    （五）行政曁公職局（http://www.safp.gov.mo/external/chin/g2c/rejs.asp）。

    （六）2005年5月29日《澳門日報》：《今屆立法會選民登記截止》（http://www.macau.ctm.net/modailylog/20050529/index.htm）。

    （七）2005年5月30日《澳門日報》：《心急領選民證者忽然增多》（http://www.macau.ctm.net/modailylog/20050530/index.htm）。

    澳門大學公共行政碩士硏究生

    譚志廣  溫啟源