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澳門回歸後的刑事政策探討
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2019 8月7日 星期
 
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澳門回歸後的刑事政策探討

張異和


刑事政策涉及重大公共利益,立法會討論將更頻繁。

    澳門回歸後的刑事政策探討

    4.提高刑罰處罰幅度

    透過修法提高現行刑法中的法定刑幅度。第一,於二○○二年和二○○五年兩次修改七月十五日第6/96/M號法律將貨物欺詐罪的法定刑刑幅由處一年徒刑或科最高一百二十日罰金,分別提高至處三年徒刑或科最高一百二十日罰金,及最終至最高五年徒刑或科最高六百日罰金。第二,第3/2007號法律《道路交通法》針對醉酒駕駛的行為,更改每升血液內酒精含量法定標準,把相應的酒精含量降低,調整相應的處罰,酒精含量最高等級(等於或超過1.2克)的情況由輕微違反改為犯罪,處最高一年徒刑及禁止駕駛一年至三年;對於低於該等級酒精含量的酒駕視為輕微違反,提高罰款金額及延長禁止駕駛時間。

    第三,通過“新禁毒法”第17/2009號法律《禁止不法生產、販賣和吸食麻醉藥品及精神藥物》加重對不法生產毒品罪和不法販賣毒品罪的處罰,將前者的法定刑由原來處八年至十二年徒刑及一年至二年徒刑(小量之販賣)改為處五年至十五年徒刑,將後者的法定刑由原來處八年至十二年徒刑及一年至二年徒刑(小量之販賣)改為處三年至十五年徒刑,且對於這些犯罪,如存在加重情節,刑罰幅度的最低限度及最高限度由原來的加重四分之一改為加重三分之一。另外,保留了不法吸食毒品罪,並輕微加重其刑罰幅度,規定處最高三個月徒刑,或科最高六十日罰金。

    又如第9/2008號法律《修改第12/2000號法律〈選民登記法〉》對與選民登記有關的受賄罪取消罰金,保留處最高三年徒刑,將以不法手段阻礙或促成登記罪的法定刑由處最高三年徒刑提高至處一年至五年徒刑。將該法規定的誣告罪由原先援引《刑法典》第329條的處罰(處最高三年徒刑或科罰金)提高至處一年至五年徒刑,因誣告引致被害人被剝奪自由者,處一年至八年徒刑。

    5.增加附加刑種類

    具體表現為因應具體罪名增加不同的附加刑。例如為加強打擊黑工,第21/2009號法律《聘用外地僱員法》通過修改第6/2004號法律《非法入境、非法逗留及驅逐出境的法律》,對僱用黑工罪增加規定了三種不同的附加刑,包括全部或部分廢止聘用外地僱員的許可並同時剝奪申請新聘用許可的權利,為期六個月至兩年;剝奪參與公共工程承攬或公共服務批給的公共競投的權利,為期六個月至兩年;或剝奪獲公共實體發給津貼或優惠的權利,為期六個月至兩年。這些附加刑可單獨或合併科處。

    6.其他創新

    例如第7/2008號法律《勞動關係法》規定僱主因欠薪(輕微違反)而科的罰金可按《刑法典》的規定轉換為監禁,也就是不適用第一百二十五條第一款規定的關於輕微違反的罰金不可轉換為監禁的一般原則。

    在前一部分描述性地概括一些刑事立法特徵後,可以看出本澳的刑事立法趨勢與國際範圍內的刑事法擴張和重刑化趨勢是一致的。這是否意味着本地一直以來的輕刑化政策悄悄地被替換了呢?筆者認為暫時不宜下此結論,還需要對刑事政策作進一步的研究,很大程度上也取決於決策者將作為研究對象的政策內容及決策過程公開。

    (二)影響刑事政策的因素

    從現有的刑事立法來看,筆者認為至少有以下幾個影響刑事政策的因素:

    (1)立法會

    雖然政府是制訂刑事政策的主體且實際行使大部分立法提案權,但是,立法會作為立法機構在刑事政策的落實即具體立法時有修正甚至改變一般或具體刑事政策的機會,具體實例並不少見。

    最典型的例子莫過於二○○九年《修改刑事歸責制度》法案的提出、討論、爭議,以至最後政府在無法取得立法會足夠支持的情況下撤回法案。這涉及到一般刑事責任制度,政府經過多年準備但最終還是無法成功立法,乃因該制度變革影響舉足輕重,政府的降低刑事責任年齡的政策取向並未獲得立法會的認可。

    另外一個例子是近年立法會通過的《預防及打擊家庭暴力法》,其最後通過的文本與最初政府的提案顯示了針對家庭暴力的刑事政策有很大的變化,最初法案並沒有將家庭暴力獨立成罪,而是針對不同的家庭暴力行為類型,以《刑法典》規定的不同的刑事罪名追究,例如虐待罪,普通、嚴重或加重傷害身體完整性罪,而且以後果屬輕微與否作為區分屬半公罪與公罪的標準。最初法案在一般性通過後,經立法會第一常設委員會細則性審議,最終提交大會通過的文本,將家庭暴力規定為獨立的罪名,也就是該法將成為獨立於《刑法典》的單行刑法,主要理由是考慮到《刑法典》的多項罪名未能充分體現在家庭暴力的情況下所需要保護的法益,這項獨立的法益要有對應的獨立罪名。家庭暴力罪保護的法益被立法者理解為綜合法益,即複雜而多元的法益,包含身體完整性、身心健康、性自由及作為人的尊嚴,保護的是一個人作為廣義的家庭成員的尊嚴和身體完整性,而在落實對它的保護時,也要防止其健康受到攻擊,健康應理解為廣義上的身體精神及情感的平衡狀態。立法者另外將該罪名規定為公罪,認為公罪性質可加強刑法的預防功能,對侵害人進行刑事制裁,對阻嚇其犯罪是一個重要因素,只有公罪化,才能適當的保障法益。

    立法會在具體制度上作修正的例子有:制訂第3/2007號法律《道路交通法》時將醉酒駕駛行為中最嚴重等級由輕微違反改為犯罪,二○○八年修訂三個選舉法時犯罪未遂適用科處既遂犯的刑罰,在立法會引起了違反刑法原則的爭議,最後經技術上調整後始通過。在制訂第21/2009號法律《聘用外地僱員法》時,草案擬將僱用黑工罪法定刑由處最高兩年徒刑加重至處最高三年徒刑,以及刪除推定存在勞務關係的規定,但因爭議頗大,最後未能獲得多數議員支持,有關修改未獲得通過。

    議員更可利用自己的提案權影響刑事政策及刑事立法,例如二○○五年議員提案修改七月十五日第6/96/M號法律,為打擊貨物欺詐提高了貨物欺詐罪的最高法定刑。

    (2)民意

    近年來,本地政府在制訂政策時加強了與公眾的溝通與互動,這突出表現於諮詢制度的發展,諮詢又分為專業諮詢委員會諮詢和向公眾諮詢兩種,諮詢之盛行甚至被稱為已形成一種諮詢文化。諮詢制度因加強決策民主化和透明度,總的來說對政府決策會有良性的影響。

    民意對刑事立法的影響體現在“禁毒法”的修訂,以及熱議的《動物保護法》法案和《家庭暴力防治法》法案,這兩個法案涉及刑事罪名和刑事規定。

    隨着民意對政府決策的影響力加大,也應認識到民意具有多樣性、主觀性、易變性、易操控性及非專業性等特點,如何將民意納入到科學性、穩定性和專業性的刑事政策制訂過程中,是需要經過一番研究的。

    另一方面,必須注意到,隨着刑法的目的轉向對抗風險,決策者會看重刑事立法帶來的政治上的象徵性後果,希望帶來問題被認真對待及適當處理的印象,而且當不當行為激發社會怒氣時,容易產生應急性或報復性的刑事立法,目的只在於紓緩公眾怒氣,安撫公眾和恢復刑事司法體系的可信度和威懾力,以上原因容易造成刑法的肥大症。

    (3)國際法

    隨着全球化的興起,在刑法領域也像其他領域一樣,出現了法律趨同的現象。由於國際組織的發展,現今出現越來越多的國際公約,有的國家直接將國際法視為國內法,有的國家則將國際公約轉化為國內立法,這樣很多由國際公約確立的規則成為國內法的規則。促使國際公約的訂立的現實因素一方面是超越領土邊界的風險和犯罪的存在,另一方面是各國在人類安全、尊嚴和經濟發展方面有着共同利益和刑事法治價值趨同。

    在澳門在國際法影響下的刑事立法的例子很多,最典型的有第2/2006號法律《預防及遏止清洗黑錢犯罪》、第3/2006號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》、第2/2009號法律《維護國家安全法》、第11/2009號法律《打擊電腦犯罪法》、第17/2009號法律《禁止不法生產、販賣和吸食麻醉藥品及精神藥物》、第19/2009號法律《預防及遏止私營部門賄賂》以及第10/2014號法律《預防及遏止對外貿易中的賄賂行為的制度》。

    但是順應國際立法趨勢並不意味着照抄照搬規定,也並不意味着可以免去論證犯罪化的正當性的要求,要嚴謹設計犯罪構成,也應遵守罪刑相適應及整體刑罰體系均衡的原則,否則會引起扭曲既有刑事法體系的不良後果。

    (三)幾點思考

    1.有必要系統地制定刑事政策

    如前所述,刑事政策對刑事立法起指導作用,筆者在這裡簡要介紹一下台灣地區和葡萄牙的刑事政策對其刑事立法的影響。

    台灣地區於二○○四年修改《刑法典》時首次明確地提出以寬嚴並濟即兩極化的刑事政策作為立法指導方針,在二○○九年修改《刑法典》時又重申該刑事政策,並修正名稱為“寬嚴並進之刑事政策”,做為刑事政策主軸。就重罪部分採取“嚴格之刑事政策”,於刑事司法上從重刑或剝奪其犯罪所得,於刑事執行上則從嚴處遇,以維持法治社會秩序及保護公民法益而壓制重大犯罪之再發生。就輕罪部分採取“寬容之刑事政策”,刑事立法上盡量予以“非犯罪化”或“除罪化”,在刑事司法上盡量予以“非刑罰化”,在刑事執行上考量予以“非機構化”,以防止再犯及促成犯罪者再社會化目標。緩起訴處分、職權不起訴處分、易科罰金、緩刑等“轉向制度”或“替代措施”,即是“寬容刑事政策”之體現,旨在使用這些轉向或替代措施,以減少短期自由刑執行。

    葡萄牙於二○○六年通過第17/2006號法律《刑事政策框架法》,刑事政策的制訂包括擬定在預防犯罪、刑事調查、刑事訴訟,以及刑罰和保安措施的執行方面的目的、優先事項和指南。基於需保障法益,刑事政策的目的在於預防和壓制犯罪及彌補犯罪為個人和社會帶來的損失。該法規定政府須每兩年向議會呈交關於刑事政策的目的、重點和指南的法案,在起草這些法案之前政府須諮詢法官高等委員會、檢察官高等委員會、刑事政策部門協調機構、內部安全高等委員會、保安協調辦公室以及律師公會。議會審議政府和總檢察長提交的關於正生效之刑事政策法案的執行情況的報告,以及有權決定是否通過新的刑事政策法案。在其後議會先後通過了第51/2007號、第51/2007號及第51/2007號法律,分別訂定了二○○七至二○○九、二○○九至二○一一及二○一五至二○一七年間的刑事政策。

    在第17/2006號法律《刑事政策框架法》通過之後,二○○七年葡萄牙通過第48/2007號法律修改了《刑事訴訟法典》,以及通過第59/2007號法律修改了《刑法典》,以及之後陸續通過一些比較重要的直接影響刑事司法體系的法律,例如《警察機關組織法》,為民事和刑事認別目的設立《DNA數據庫法》,《刑事調解法》、《刑事調查組織法》、《內部安全法》,以及《設立預防腐敗委員會法》。

    既然政府有意整體檢討和修改《刑法典》,在作修改之前有必要藉刑事政策的探討和制訂,以確定修法的方向。應該對社會犯罪情況作詳盡的實證研究,及研究相對應的兼具本土特色及與國際接軌的刑事政策,且就有關政策向社會諮詢。另外,刑事政策的討論和制訂不僅有利於修改《刑法典》的工作,而且對制訂各個單行刑事法律也起到指導作用,並可有效避免出現因零散立法而導致各個法律的精神和原則不協調的現象。

    2.有必要釐清各主體在制訂刑事政策上的權限和責任

    如前文所述,葡萄牙的《刑事政策框架法》確立了各機構在訂定和執行刑事政策上的分工和職責。這對特區刑事政策的制訂有借鑒意義。雖然基本法第六十四條規定特區政府的職權包括制訂並執行政策,但並非意味着作為特區立法機關的立法會與刑事政策無關,事實上立法會對於具體落實刑事政策的刑法實體規定和刑事訴訟法是有着最終的決定權,因為旨在實施基本法的第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》規定犯罪、輕微違反、刑罰、保安處分和有關前提及刑事訴訟制度屬於法律保留的範圍,必須由法律訂定。意味着如果政府在制訂刑事政策時未將立法會納入決策的過程,刑事政策沒有經過立法會的充分討論以獲得大部分議員的認可,最終落實刑事政策的法律提案,在立法會審議時將困難重重。政府於二○○九年提出《修改刑事歸責制度》法案最終被迫撤回,就是刑事政策不獲立法會認可的最明顯的事例。

    當然,葡萄牙採取的由政府提出刑事政策法案,並由議會通過成為刑事政策法的做法,只是可作分析研究的機制之一。在現行法律框架下,立法會每年聽取行政長官的施政報告並辯論,但施政報告的範圍非常廣闊,包括施政的方方面面,很少提及刑事政策;刑事政策基於其對社會影響的重要性,值得作專題辯論。基本法第七十一條規定立法會可就公共利益問題辯論,目前該辯論機制在立法會使用明顯較往昔頻繁,雖然該機制的運作程式仍有完善空間,以加強該機制的實際效果,但仍不失為立法會在現階段介入刑事政策制訂的一個比較便利途徑。   

    (下)

    張異和

  (澳門法律工作者聯合會理事)

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