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中國古代立法智慧給澳門特區立法的啟示
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當前報紙日期:
2020 10月14日 星期
 
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中國古代立法智慧給澳門特區立法的啟示

陳 轅


澳門立法工作從理念至技術,都有改善空間。

    中國古代立法智慧給澳門特區立法的啟示

    前  言:

    “一國兩制”制度隨着港珠澳大橋的開通,《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的發佈,其實踐逐漸進入了新時代。面對新時代,澳門特區需要更加積極主動助力國家全面開放,更加積極主動融入國家發展大局,更加積極主動參與國家治理實踐,更加積極主動促進國際人文交流。但對於澳門特區而言,在回歸後,雖然經濟高速發展,但由於政府的治理能力及澳門特區法律制度未跟上經濟發展步伐,已逐漸不能應對澳門特區日益差異化、多元化、複雜化的各階層利益訴求,各種社會矛盾及問題不斷浮現。同時,國際政治風雲詭譎,在內的單一經濟結構,使澳門特區這個微型經濟體潛伏不少隱患。

    一、中國古代立法智慧的內涵

    如何有效化解矛盾及問題,消除隱患,這是未來澳門特區需認真思考的重要問題。古語云“立善法於天下,則天下治;立善法於一國,則一國治。”立善法於澳門,則澳門治,可見化解矛盾及問題,消除隱患,其關鍵在於立善法,而後方有良治。如何立善法?借用習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上所提出的“小智治事,中智治人,大智立法”,澳門特區當務之急需要大智立法。大智立法,高度概括了中國古代立法智慧。何謂大智立法?中國古代不同學派及學者,提出了不同看法,其關鍵在於大智,正是基於大智,而非小智或中智,方有立法。

    對於大智之理解,從中國古代的哲學思想而觀之,主要有如下幾點:墨家認為大智須為兼愛,儒家認為大智須為仁愛,可以對應如今立法學如何確立立法目的及立法價值取向之問題;道家認為大智應順乎之自然,即大智為客觀的自然規律或社會規律,可以對應如今立法學中所討論如何發現及構建支撐每部法律在社會有效運作的法學理論即規律之問題;還有學者,認為大智為圓,終始無端,這可以對應如今立法學中考慮如何設置完備的立法技術體系,如何考慮有關立法事項的各類問題,或者是如何從立法──執法──司法──守法四個環節所構成的法律運作體系考慮立法事宜等;還有備受晚清大儒曾國藩所讚嘆的《止學》中所提出的“大智知止,小智惟謀,智有窮而道無盡哉。”即大智意味“知止”,解之為,那些問題需要考慮,那些問題不需要考慮,而非不停謀劃,如果不停謀劃,則猶如道德經所言“智慧出,有大偽”,或使法深無善治。這可以對應如今立法學中立法決策時如何取捨,如何確定立法的重要問題及次要問題等內容。概括而言,大智蘊涵了仁愛、循律、圓通、知止四點之內容。這四點糅合在一起,基本上形成了現代立法學的基本理論內容。

    正是具有豐富內涵的大智,指引了中國古代立法,並形成了世界五大法系之一:中華法系。中華法系,不但對中華法制文明產生了深遠影響,且對東南亞中華文明圈國家的法制文明也產生了重要影響。對於澳門特區而言,由古至今一直為中華法制文明圈的一部分,其亦深受中華法制文明影響,此點在澳門法制史的研究中可以驗證。

    二、對於澳門特區立法的啟示

    如今在新時代下,細細品味這些經過大浪淘沙而彌久歷新的古代立法智慧,可以給澳門特區立法帶來哪些啟示呢?

    2.1衡量澳門特區所立之法是否為善法所帶來的啟示

    結合前面所提及“大智”所蘊含的價值內涵,可以下原則衡量澳門特區所立之法是否為善法:第一,所立之法是否以憲法及基本法為憲政基礎,保護特區人民權利,維護國家主權,保障國家利益。近來,澳門特區政府推動澳門居民學習憲法,在學習過程中,我們了解了中國憲法歷史、主要規定及精神。無論是歷史,還是規定及精神,其歷史發展主軸、主要內容、精神內核均是為了保障人民的整體利益,深深體現了法之價值──保護權利。這與大智中的仁愛相對應。如果一部法律或法規對於人民的整體利益不予保護,對其需要置若罔聞、漠不關心、敷衍了事,則注定無法有效發揮法律規範應有的指引作用、教育作用乃至維護社會秩序作用;若背離此原則,則人民與政府之間會矛盾叢生,信任喪失,社會秩序混亂,危害國家安全及利益。對此,要求立法者必須時刻關心人民疾苦,時刻考慮立法是否深得民心,時刻保護最大多數人的最大多數利益,而非少數人的利益,要腳踏實地通過立法讓人民享有實實在在的安全感及獲得感。

    第二,所立之法是否符合澳門特區社會及經濟的發展需要。這十幾年來,全球科技不斷進步,推動人類社會不斷前行,先後出現互聯網時代、大數據時代,人工智慧時代亦正呼之欲出。社會運作模式、商業運營模式、人類行為模式也隨之而變。新的科技革命、新的商業模式正在催生新的社會需求,立法亦需要滿足這些需求。作為澳門特區立法者,也需要遵循社會發展規律、經濟規律,在社會中捕捉這些要求及需求,並在這些要求及需求中尋找、發現、分析關鍵問題和共性問題,探尋相對完善的理論體系,指導立法工作,並將其轉化為立法的條文規範,以滿足新時代下澳門特區社會及經濟的發展需要。

    2.2對於澳門特區完善立法技術帶來的啟示

    澳門特區自回歸以來,立法技術形式層面已日益完善,為了保障各部門立法技術形式的統一性,澳門特區立法會已出台《在制定立法會規範性文件時應遵從的立法技術形式上的規則》。對比翻閱澳門特區回歸以來所制定的法律或行政法規,可直觀清楚看到立法技術形式上在不斷提高。但同時,還須要注意,目前澳門特區的立法技術,還存在一些不足之處。

    第一,立法技術體系不夠完備。目前澳門特區偏重於立法技術形式層面,偏重於規定性法律文件的內部結構、外部形式、概括的語言表達、文體的選擇技術,尚未形成一套完整的立法技術體系,在立法預測技術、立法調查技術、立法規劃技術、立法決策技術、立法協調技術、立法表達技術(主要指立法語言要準確、肯定、嚴謹、規範)、立法解釋技術等方面存在薄弱、空白等問題,尚需要進一步加強及彌補,尤其是立法調查技術、立法決策技術及立法解釋技術方面。

    對於立法調查技術方面,關鍵要注意緊扣問題,全面深入:調研工作要實要深,切實深入實際生活及各行各業,還要深入基層。這個深入過程中,不但要摸清綜合情況,又了解典型案例;不但要了解經驗,又發現不足,真正做到把各方面的問題摸清吃透,掌握內在的規律,然後提升有關理論高度,形成理論體系指導法律起草。

    在立法決策技術方面,要充分運用大數據,說明了解和駕馭實際情況,經過充分論證,做好“定量”分析和“定性”判斷。只有建立在“定量”基礎上“定性”,才可能合理,才能使立法決策更具合理性和說服力,才能真正讓澳門居民信服。

    在立法解釋技術方面,立法解釋作為處於立法和法律實施之間促進法律實施的一種技術,通過立法解釋能進一步明確法律規定,有利於增強法律的可執行性、可操作性,以保障法律實施。查閱目前立法會相關法案意見書,其編制體例格式不一,主要由引言、引介、概括性審議、細則性審議、結論等部分構成。引言部分,主要按時間順序陳述有關法案的起草、審議過程。引介部分,主要講述立法目的,但對於設立此立法目的的原因及合理性的闡述不夠充分。概括性審議部分,主要有兩個部分:一部分是涉及法案的立法技術性問題(主要是形式立法技術問題);另一部分是對於法案所引進新制度的介紹,此部分從比較法學而言,分析不夠全面深入,欠缺在比較的前提、比較的依據、比較的基礎、比較的目的等方面分析。細則性審議,此部分是意見書的核心內容,是日後法律實施過程中,執法者、守法者為了找尋立法原意而需要研習的主要內容,現時該部分主要記載某常設委員會立法會議員與政府人員就法案各條文內容審議討論的情況,主要記載了出席者對於法案每條條文所考慮的各類問題及相關重要發言,還有關於法案條文如何表達等事務性情況,但是沒有進一步梳理問題,及有條理的對法案每條法律規範具體條文的含義,以及所使用的概念、術語、定義作更為清晰法理說明及相關立法解釋。正是如此,直接導致法律條文在日後頒佈實施中,尤其是執法環節、守法環節可以存在多種解釋,引起法律適用的多種演繹,從而影響到法律的穩定性,直接使得立法目的的實現、法律規範的落實大打折扣。

    第二,立法技術缺乏明確的立法價值取向引導,主要是基於利益博弈下的引導使用,使所立之法不能實現立法目的。立法不在於數量的多少、篇幅的長短,而在於一開始是否堅持了正確的立法目的或者立法價值取向。立法價值取向會直接影響立法機關對具體事項的態度、觀點和判斷。堅持正確的立法價值取向,必須秉持公平公正公開的立法態度,必須抵制各種利益集團的立法遊說,必須防止各種立法俘獲現象的發生。只有這樣,才能在立法過程中,按照正當的立法價值取向去對權利與義務予以配置、對權力與責任予以劃定、對各類違法行為法律責任予以設置,發揮立法表達技術的作用。如果基於利益博弈下的引導使用,不但會使立法技術成為一種利益博弈的工具,亦使法律違背法律的道德屬性(例如:非溯及既往、明確、不矛盾、可被人遵守、穩定、官方行為與法律的一致性等),從而使立法工作易變為“為了立法而立法”的工作,成為一種真正意義的形式立法,必然致使日後所立之法在實施中難以發揮法律規範的作用。

    三、對於雙語立法問題的啟示

    鑒於《粵港澳大灣區發展規劃綱要》對於澳門特區是定位在建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台,促進經濟適度多元發展,打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。基於此,對於雙語立法的理解而言,已不能僅僅停留理解為是中葡翻譯立法,而是要在立法層面融合語言學的有關內容,從文化多元的開放包容角度予以理解,語言作為文化與思想的載體,雙語立法實為多種思想及文化並存交融之意,並存並不是說讓好的壞的、先進的落後的並存就可以,而是由不同思想及文化經過相互碰撞、相互競爭,彼此交叉、雜交,優勝劣汰,最大限度地彌補各種單一思想及文化的短板,從而實現真正意義上的多元思想及文化並存,並予以交融,從而形成具有競爭力的澳門法律文化,並以此為基礎形成適應新時代的澳門法律體系。

    結  語

    中國古代立法智慧對於澳門特區立法帶來的啟示:澳門特區所立法律應以憲法及基本法為憲政基礎,保護特區人民權利,維護國家主權,保障國家利益,且須符合澳門特區社會及經濟的發展需要,為此應確立有關的立法價值取向;並在該價值取向的指導下,實事求是地展開立法調查研究,進行取捨得當的立法決策,然後配以相應的立法技術起草法律規範;為了保障法律順利實施,立法者需要完善有關立法解釋技術。如果能將這些蘊含中國古代立法智慧的啟示逐步落實到澳門特區立法,相信會提高澳門特區立法質量,給澳門特區治理帶來質的變化,能應對新時代所帶來的挑戰及問題。

    中國人民大學法學博士    陳  轅

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