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適時修法為博彩業穩健發展護航
公共資本企業之術語辨析
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當前報紙日期:
2021 10月27日 星期
 
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適時修法為博彩業穩健發展護航

簡萬寧


博彩法修訂關係重大,社會高度關注。

    適時修法為博彩業穩健發展護航

    一、前  言

    現時的娛樂場幸運博彩經營批給期限將於二○二二年六月廿六日屆滿,為順利推進娛樂場幸運博彩經營權重新公開競投,特區政府當務之急是檢討和修訂博彩業的法律法規,完善博彩法律制度,加強博彩業法制建設,以期防範和消除近20年博彩業實踐中暴露出來的一些嚴重的問題,促進澳門博彩業穩健、持續發展。

    為落實修法的工作目標,特區政府於二○二一年九月十五日至十月廿九日期間向社會進行為期一個多月的公開諮詢,藉此傾聽社會聲音、廣泛收集民間意見,使修改後的博彩法律制度更切合博彩業的現實,更科學、有效地規範博彩業的營運。

    經分析《修改第16/2001號法律〈娛樂場幸運博彩經營法律制度〉諮詢文本》,筆者認為文本所列的諮詢重點能客觀、全面地反映近20年來博彩業的現狀和存在的問題;並指出問題的根源,對比社會的不同意見,分析其優劣利弊,引導居民多角度思考;並提供政府有關修法的建議,指明解決問題的思考方向。足見,政府對澳門博彩業發展過程中出現的問題及存在的隱憂有充分了解和清醒認識,並為解決相關問題作深入思考和研究,力求探索出符合澳門實情的解決方案。

    為使政府能收集到各種不同意見,筆者也主動參與諮詢,積極建言獻計。下面是筆者就修改《娛樂場幸運博彩經營法律制度》發表的個人拙見,以期博彩法臻於至善。

    二、國家發展戰略是重訂批給數量及期限不可忽視的考慮因素

    國家第十二五規劃明確澳門未來發展的定位為“建設世界旅遊休閒中心”。隨後,中共中央和國務院分別於二○一九年二月和二○二一年八月向全國印發《粵澳港大灣區發展規劃綱要》及《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》一再強調澳門的發展定位及產業多元化這一宏大的國家發展戰略。由此可見,國家為把澳門建成世界旅遊休閒中心及實現產業多元化發展的長遠目標作出了精心策劃和戰略部署。據此,特區政府在制訂博彩業將來發展政策及娛樂場幸運博彩經營批給重新競投規則時,必須緊緊圍繞國家為澳門設定的發展戰略目標。

    沿此指導思想和發展思路,澳門博彩業將來發展的規模應逐步收縮、發展的熱度亦須逐漸降溫,一業獨大的產業結構將須調整和重構,博彩業的豐厚利潤亦須分薄。否則,難以阻擋投資者爭奪這塊肥肉的強烈慾望,產業多元化發展的策略亦難以實現。筆者認為,政府將來的博彩業政策既要讓承批公司賺到錢,但是不應像以前那樣賺得太容易、太豐厚。這樣,博彩業對投資者的誘惑力和吸引力就會減少,他們就不會傾盡全力去爭奪博彩經營權,而是另闢蹊徑,尋覓其他能賺錢產業投資。結果,澳門的產業多元化發展政策自然地被推動,並逐漸發展壯大。但是,產業多元化不是一蹴而就的,因此,目前而言,政府仍然須確保博彩業長期持續健康發展。畢竟,博彩業目前對澳門GDP的貢獻及解決居民就業仍然發揮舉足輕重的作用。只是在發展的速度、熱度、廣度須有所調整。因此,從制度及體制入手是不二的選擇,藉修改博彩法律法規破舊立新,創新制度、機制及體制,使博彩業將來發展更加銜接、對接國家的發展戰略。

    根據此思路和指導思想,將來批給娛樂場幸運博彩經營權的數量及期限必須作重新調整。筆者認為,批給數量不宜太少,否則,可能容易形成對博彩市場的壟斷;批給數量也不宜太多,否則,也可能會因僧多粥少為爭奪客源和市場而引發不正當競爭的局面。最好預設底線,既要讓承批公司賺錢,但也不能像過去那樣賺到盆滿缽滿,以致可能引發諸多負面的社會問題,必須引以為戒、慎重其事;也不能讓承批公司無利可圖,或者投入與收益不成比例,因而對博彩業望而卻步,無意參與競投。筆者建議,對於批給數量可以考慮在維持原來三個正牌的基礎上,轉三個副牌為正牌,合共六個正牌,應該可以滿足澳門博彩市場的需求。

    為使特區的公共資源能得到合理、公平分配,不致過度集中於少數商業企業主或持有特定性質資本的商業企業主,筆者建議外國資本至多批給一個賭牌,同一家族也只能批給一個賭牌,剩餘的可以批給其他參與競投者。這樣分配賭牌緣由基於如下兩點考慮:第一,讓絕大多數本地或香港資本的參與競投者獲得經營批給,有利於把從博彩業經營獲得利潤再投資於本地的其他產業,助力推動產業多元發展,不必擔心資本流出本地。第二,可避免公共資源和博彩市場過度集中於同一家族,以免造成不公平競投的觀感,使政府背負利益輸送和不公的罵名。

    至於批給期限,筆者認同諮詢文本釋出的訊息和提出的建議。每次批給期限不宜過長,否則,會令承批公司拖慢投資建設其他項目如非博彩項目的速度,使政府推動加大非博彩元素的規劃無法按預定時間落實,有負社會所望。此外,筆者也認同諮詢文本有關允許延長批給期限的建議。這樣做可以避免反覆重新競投,既浪費公共資源,也耗費時間,不利承批公司持續穩定經營。但是,延長批給期限應當預設法定前提條件。可以預設消極條件,只要存在消極條件的事情,承批公司皆不予以延長期限,反之,則予以延長。

    筆者還建議,除了限制賭牌數量及期限之外,也應考慮修法限制每一承批公司經營的賭場數目,不應任由承批公司單方面決定興建賭場。

    三、強化審查機制提高准入門檻築牢事前防範堤壩

    澳門現行博彩法規定的“審查”包括“適當財力審查”和“適當資格審查”兩種。對於參與競投公司以及持有其5%或以上公司資本的股東,既要接受適當財力審查,也要接受適當資格審查。但是,對於參與競投公司的董事及在娛樂場擔任要職的僱員(具體指行政總監和財務總監)、管理公司、博彩中介人等商業企業主,以及持有其5%或以上公司資本的股東、行政管理機關成員及主要僱員,則僅接受適當資格審查。對於博彩中介人的合作人現行法律則沒有規定須接受適當資格審查。由此可見,澳門現行審查制度在審查的程度、深度、寬度、事項及證據標準等方面,與世界其他國家和地區如美國的做法相比,皆較寬鬆,且主要審查方式是形式審查(即書面資料審查),實質審查則涉及甚少。因而難以防堵在博彩業中發生的許多違法犯罪案件。

    為了防範博彩業的違法犯罪案件的發生,透過修訂現行法律,強化審查機制,提高准入門檻,嚴格把關,可以起到預防和堵塞漏洞的效果。筆者建議,具體做法有如下幾方面:

    1.嚴格審查參與博彩經營或提供中介服務的商業企業主及其持有公司5%或以上的股東、董事(行政管理機關成員)及主要僱員的適當資格。不僅審查他們與商業活動有關的經營經驗、商譽、誠信度,還要審查他們是否有參與、支持及資助危害我國國家安全及發展利益的組織。絕不能讓那些一邊在我國賺錢,另一邊則從事危害我國利益的企業主和個人准入博彩市場。筆者建議應把國家安全理念引入審查機制。“愛國愛澳者”也應屬考慮的因素。

    2.效法其他國家的經驗,在資格審查方式上不限於形式(書面文件)審查,還須引入實質審查。

    3.擴大審查對象,把審查對象伸延至娛樂場的管理層、莊荷、中介人的合作人等。

    4.把審查財力的對象擴大至博彩中介人,如立法規定提高注冊資本及擔保金等,以保證具有適當財力的中介人參與貴賓廳經營。

    5.立法規定中介人的組織形式須為“有限公司”,禁止以“自然人商業企業主”的形式參與貴賓廳經營。

    四、加強事中監管強制承批公司全面履行法定義務

    根據批給合同和博彩法規定,承批公司在經營批給期間應當切實履行合同義務和法定義務,例如:履行繳納博彩稅及法律訂定的其他稅項、稅捐、費用及手續費;遵守會計制度;公佈法律要求的相關資訊;報送年度帳目予外部審計;不得作出限制競爭(壟斷)的行為;監管博彩中介人的活動;不得未經政府許可的前提下隨意移轉或讓與公司經營或公司所有權;不得在公司機構兼任職務等。即使有如上的法律規定;但在實踐中發現現在制度仍有不足的地方,以致在監管上出現不到位的情況,難以確保承批公司切實履行義務,防範風險的發生。因此,諮詢文本建議加強監管,補缺及完善有關機制,例如提高承批公司最低註冊資本額、提高常務董事在公司資本所佔的比例、對承批公司向股東分配利潤設定條件及限制、引入政府代表制度等。筆者認為新增加的條文,如此立法規定可以提高承批公司的經濟實力,提升抵抗財務風險能力。同時,透過政府代表角色的發揮,能全面、準確地掌握承批公司的營運動態、資本運作和流向以及其他重大決策,使監管更直接、更到位,從而強化政府對承批公司的監管力度,效果更佳。

    五、承批公司的社會責任應從道德義務過渡到法定義務

    企業的社會責任是當前世界各國政府對企業提出超出其法定義務的道德義務,具體要求企業積極參與社會公益事業,救濟弱勢群體,貢獻及服務社會。可見,企業的社會責任應該理解為在法定義務之外附加的道德義務,這些義務非具強制性,靠企業的內心良知和覺悟自覺履行,政府不能強制,只能提倡和鼓勵,例如資助支持教育、體育、科研事業及舉辦文娛及旅遊推廣活動、扶持中小企業、捐助弱勢群體等。倘若企業不承擔以上社會責任,不會受到任何形式的處罰,充其量也只能受到社會輿論的責難。例如,在抗擊新冠病毒期間,特區政府呼籲各博彩企業盡社會責任協助政府自願讓出所屬酒店作為醫觀酒店之用,一開始各博企表現很冷漠,沒有積極響應。最終,由特首直接喊話,才有一家博企率先回應。由此可見,企業的社會責任非為強制性,由企業自願、自覺履行。

    筆者認為,澳門博彩企業的社會責任與一般企業的社會責任在性質上存在差異,因為它們經營的行業是政府特許經營的行業,是經行政長官作出判給批示許可經營的,受政府的政策保護,而非自由開放任意准入經營的行業。同時,政府對博彩企業履行經營批給合同享有五項特權(單方變更給付內容、指揮合同履行、單方解除合同、監察合同履行和科處處罰等特權)。就從這一點上講,博彩企業在經營娛樂場幸運博彩期間不同其他一般企業,因而所承擔的社會責任自然也不同於一般企業所承擔的社會責任。因此,筆者建議可以透過修法把博彩企業原為道德義務內容的社會責任過渡到法定義務內容的社會責任。這樣規定就可賦予社會責任具有強制性,不必再透過提倡和鼓勵的方式。

    筆者認為,如此立法不應受到非議。根據上面所述,博彩業為一特殊行業,博企受惠於政府政策的紅利,從經營獲得豐厚利潤再回饋社會是情理所在,承擔較重、較多的社會責任也是自然的事。

    六、法律責任的確立是確保義務得以切實履行的重要保障

    “亂世用重典”在不同情境下賦予其不同涵義,具有積極、正面意義。即:法律制裁(處罰)的輕重可因應情勢(事)的不同而定,以此原則指導制訂制裁制度,才能達到法律治理的目標和效果。澳門博彩業在過去一段時間之所以出現一些震驚社會的犯罪案件,就是因為沒有制訂合適或具針對博彩業現狀的法律制裁制度,或者沒有確立相應的法律責任制度,使違法犯罪者付出的成本太低,起不到阻遏作用,造成這些亂象並不為怪,且至今沒有徹底根治。

    鑒於此,諮詢文本建議增加刑事責任和行政處罰制度,加重法律責任,增加違法犯罪成本,以期起到阻遏效果。對此,筆者認同。修法的內容可以填補和完善現行法律在這方面的空白和不足。

    七、結  語

    制訂好博彩業的政策法規,以及有效監管博彩業的發展,不僅是政府施政的重要工作任務,也關乎每位居民的切身利益,因此,要使博彩業穩健、持續發展就必須從立法(修法)先行,以解決有法(良法)可依的關鍵問題。為此,特區政府應當採取不同方式發動居民參與公眾諮詢,藉以收集民意、匯聚民智。居民也須積極主動地參與此項有意義的活動,並踴躍發表個人意見,參與討論,凝聚共識;讓政府能聽到不同聲音,收集到不同意見,以便整合,匯總主流意見,反映在立法(修法)上。這樣,出台的法律才能體現多數居民的意志,才具公允和認受性。

    粵港澳大灣區旅遊研究協會會長

    澳門文化遺產導遊協會主席  簡萬寧

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