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修訂《娛樂場幸運博彩經營法律制度》的思考與建議
解決公屋商舖長期空置的建議
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當前報紙日期:
2021 11月17日 星期
 
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修訂《娛樂場幸運博彩經營法律制度》的思考與建議

王長斌

    修訂《娛樂場幸運博彩經營法律制度》的思考與建議

    澳門特區政府就修改第十六╱二○○一號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》,從九月十五日起展開公開諮詢。諮詢文本提出了九個重點,概括起來可以分為三個大的方面。一是關於批給制度,最主要的是批給數量與批給期限;二是加強對博彩業的監管,包括增加博彩公司在公司資本、常務董事、利潤分配等方面的法定要求,強化資格審查機制,引入政府代表,以及明確刑事責任及行政處罰制度。三是明確及推動博彩企業履行社會責任,包括僱員保障、非博彩項目及其他社會責任。本文圍繞上述諮詢重點展開討論,並提出一些建議,供特區政府參考,亦就教於方家。

    一、批給數量與批給期限

    (一)批給數量

    應當如何設定批給數目,是澳門長期以來最具爭議的問題之一,也是最難回答的問題之一。原因至少有以下兩點:第一,批給數目只是抽象的數字,每一個批給所代表的具體投資、娛樂場數量以及發展計劃並不相同,所以單憑批給數目無法判斷市場規模,因而也無法回答是一個批給合適,還是三個、六個或更多的批給合適。第二,判斷市場規模並沒有一個“合適”或“最優”的標準。首先,因為涉及的因素極其複雜且變動不居,不可能從科學或量化的角度計算出澳門博彩業最優的市場規模。其次,甚麼是“合適”或“最優”的博彩業的發展目標?不同的人、不同的團體,有不同的看法。一個人、一個團體認為合適的發展目標,另一個人或另一個團體可能認為不合適。從市場經濟的觀點看,充分競爭可能是合適的,批給數量多多益善,適者留,不適者去,由市場競爭決定,只要競爭方式合法,所有的競爭都是良性的,沒有甚麼惡性競爭,不能因為公司倒閉就說市場競爭是惡性的。從照顧各方利益、維護社會和諧安定的角度看,資源被博彩業吸納造成對其他行業的擠出效應,可能對其他行業的發展造成困難,有些小商業主可能因為僱員薪資抬高等因素而難以生存下去。從這個角度看,又需要對博彩業的發展予以拘束。因此,從不同的角度,可能得出不同的結論。最後,我們生活在一個永恆變化的世界,今天認為是合適的,明天可能就會過時。而制訂法律需要一個長時間相對穩定的時期,不可能朝令夕改,頻繁發生變動。因此,確定批給數量,是此次修法不容易處理的問題,特區政府決定展開諮詢,希望在諮詢過程中發現並凝聚共識,屬必要之舉。

    一九九九年澳門回歸祖國後,特區政府立即着手博彩制度的改革,其核心是打破壟斷,引入更多的博彩經營者。特區政府在二○○一年通過《娛樂場幸運博彩法律制度》,把批給數目規定為最多三個。在當時來看,這一舉措具有相當大的合理性。一方面,二十世紀八、九十年代,博彩業多年壟斷經營的弊端日益顯露出來。回歸之前的幾年,澳門博彩收入不升反降,澳門本地生產總值連年下滑,連續幾年出現負增長。澳門當時雖負東方博彩之都盛名,但逐漸星光暗淡。因此,亟需打破壟斷,促進競爭,為博彩業帶來革新及發展。另一方面,因為缺乏開放及監管經驗,如果完全開放博彩市場,政府擔心出現失控局面,帶來社會問題。所以,特區政府採取了穩健的策略,把批給數目規定為最多三個,目的是既增加博彩業的競爭,同時把博彩業控制在一定範圍之內。

    開放賭權,自由行政策的實施,以及內地經濟的飛速發展,造就了澳門博彩業二十年的發展神話。如今,澳門所關注的,不再是怎樣促進博彩業的發展,而是考慮博彩業對“本澳社會、經濟及民生方面所帶來的正面和負面影響,例如土地資源、人力資源、產業結構及城市承載力等,從中作出平衡、取捨和調控”(見諮詢文本)。簡單地說,就是適當放慢博彩業發展的腳步,加快經濟適度多元化。但是,也應當看到,二○二○年以來肆虐的新冠肺炎疫情,對澳門經濟造成了沉重打擊,甚麼時候走出瘟疫的陰霾尚未可知,澳門經濟的前景並不明朗。經濟多元化雖初露曙光,但短期內尚無法取代博彩業的地位。在這樣的背景下,正如諮詢文本所言,保持一定的博彩業規模還是必要的。

    基於上述不確定的市場環境,筆者建議修改後的法律文本對於批給數目作靈活處理。具體而言,可考慮不在法律文本中寫明具體的批給數目,而是將之留待行政法規或以行政長官批示的方式解決。這樣做,可以保持一定的靈活性,方便特區政府在市場出現重大變化時及時調整政策。法律條文中寫明批給數目,在市場出現變化時不易調整。過去之所以出現“三個正牌三個副牌”的情況,與法律條文的僵硬不無關係。

    就即將到來的此次重新批給而言,建議批給數目不低於六個(在行政法規或行政長官批示中進行規定),也就是維持博彩市場的現有規模。如果批給數目低於六個,必然有公司離開澳門市場,對澳門博彩業的正常發展以及就業市場的穩定可能帶來一定衝擊。

    (二)批給期限

    第十六╱二○○一號法律把批給期限確定為二十年,特殊情況下最長可達二十五年,主要是鼓勵建設大型的娛樂旅遊綜合體,增加實力雄厚的公司投資澳門的動力。但是,批給時間較長的負面效應是缺乏靈活性,政府在長達二十年的時間內難以更換承批公司。

    目前,經過二十年的發展,建設大型旅遊綜合體的階段性任務基本上已經完成,由於澳門的土地資源有限,除了個別公司之外,今後很難再出現大規模興建綜合型建築的情況,所以,適當縮短批給期限是可以考慮的。但是,批給期限亦不宜過短。博彩業是資本密集型的行業,承批公司即使不興建大型的綜合體,也需要不斷投入資金開發新的項目,或翻新舊建築,以保持對顧客的吸引力。批給期限過短,承批公司只願意投資短期項目,不利於澳門博彩業保持一定的競爭力。

    基於上述考慮,建議採取以下兩項措施。第一,批給期限可考慮十年左右的時間,給予承批公司合理的營利預期。第二,可考慮引入協商續期制度。如果承批公司遵紀守法,並可以如期完成合同規定的義務,政府即可與其協商續約,不令其參與重新競投。這樣做有助於增加投資者長期穩定投資經營的預期,令其不必因為擔心失去執照而採取短期化、殺雞取卵的經營方式。

    二、加強對博彩業的監管

    (一)增加對承批公司的法定要求

    在增加對承批公司的法定要求方面,諮詢文本從公司資本、常務董事和利潤分配三個方面提出了建議。由於政府代表制度與常務董事制度有一定的共通性,所以本部分一同討論政府代表制度。

    1.公司資本

    諮詢文本認為,由於博彩業的營運涉及大量資金,加上通貨膨脹等因素,第十六/二○○一號法律規定的最低兩億澳門元的公司資本額已經不足夠,建議提升承批公司的法定最低資本額。

    第十六╱二○○一號法律提出法定最低資本額兩億元的要求,一個重要的原因,是為參與競投公司設立門檻,防止某些沒有足夠財務能力的公司貿然參與競投。除此之外,公司註冊資本在其他方面的功能,並不明顯。公司註冊資本數額高,固然意味着公司在成立的時候財力比較雄厚。但公司註冊資本是要用來經營的,如果經營不善,就有下降的風險。因此,公司註冊資本並不能總是代表公司的財力,更能代表公司財力的是公司資產,而不是公司註冊資本。所以,提升最低註冊資本,對於“保障博彩業務的持續及穩定運作”(見諮詢文本),意義不大。再者,提升公司註冊資本還存在一個技術問題:提高到甚麼水平才算合適?十億澳門元是否足夠?對於幸運博彩承批公司來說,幾十億的澳門元對於其運營亦屬杯水車薪,現在僅僅蓋一棟娛樂場綜合體都不止幾十億澳門元。如果提高到百億級別,且像第十六╱二○○一號法律所要求的那樣以現金繳足,是不是要求過高?股東拿出過百億的現金有沒有困難?這些現金一定時期內放在賬戶上會不會造成資金閒置?這些都是需要考慮的問題。簡而言之,提升最低註冊資本固然是可以的,但作用恐怕有限。

    2.常務董事與政府代表

    第十六╱二○○一號法律要求承批公司把管理權授予一名常務董事,該常務董事必須為澳門永久性居民,並且至少擁有公司百分之十的公司資本。設立常務董事制度的原意,主要是方便政府與博彩公司的聯繫及管理。常務董事是澳門博彩法頗為創新的制度,在世界其他國家公司法中並不多見。諮詢文本建議引入的另一個制度是政府代表制度,這一制度在澳門較普遍地適用於公營及專營機構,於博彩業中也有應用,例如賽馬公司、彩票公司等均有政府代表進駐。政府代表通過參與公司會議、查閱公司文件等,對公司運營起監督作用。建議特區政府對於政府代表的運作及成效,以及過去二十年來博彩承批公司常務董事制度的運作及成效,進行檢討或評估,然後再決定是否以及如何修訂相關的法律條款。

    3.利潤分配

    諮詢文本建議承批公司向股東分配利潤時,事前須符合特定的要件及獲得特區政府的許可。原則上,鑒於某些公司財務槓桿比較高,對於利潤分配進行一定的控制,有助於控制承批公司的營運風險,保證澳門博彩業的穩定。但是,修訂後的法律需要就“特定要件”明確規定,避免由於法律不明確造成對於承批公司經營的過分干預。此外,對於控制承批公司的財務風險,僅僅局限在利潤分配環節是不夠的,還需要採取一系列其他措施,例如規定承批公司負債率的上限、現金短債比例等,防止公司因經營過分進取而陷入財務危機。

    (二)強化對承批公司、博彩中介人及合作人的審查機制

    資格審查制度是世界博彩業普遍採用的制度,是博彩業的核心規管措施之一。博彩監管機構試圖通過資格審查,把不適當的人排除在博彩業之外,以塑造、維護博彩業的良好形象。

    第十六╱二○○一號法律引入了資格審查制度,但涵蓋面過窄,需要接受資格審查的人員只涵蓋公司頂層的極少數人員或職位,即持有一定股份的股東、董事和擔任要職的主要僱員。諮詢文本提出,特區政府在有需要時,可對承批公司聘請的人員(即使屬非主要僱員)或與承批公司有關的其他特定人士或實體資格審查,以及對中介人所聘請的人員、合作人或其他具密切聯繫的人士及實體資格審查。擴大資格審查的範圍,對於樹立澳門博彩業的形象,以及保證澳門博彩業的健康發展,屬必要之舉。除擴大資格審查的範圍外,建議對相關人員進行實質性的調查。澳門以往的資格審查屬於書面審查,基本上不進行實質性的調查,致使這一制度流於形式,無法起到應有的作用。資格審查制度的力量在於調查,隨着博彩監察協調局執法力量的加強,建議對於重點人士,展開實質性調查。

    在博彩中介人方面,現行法例對中介人的准入門檻的要求偏低,在中介人的活動中,也出現一些不規範或負面的問題。對博彩中介人加強監管,建議從以下幾個方面進行。第一,提升註冊資本額。按照現行法律,從事博彩中介業務只要符合《商法典》的一般要求即可,《商法典》對註冊資本額的要求非常低,設立一個有限公司只要2.5萬澳門元。如果把最低註冊資本額提升到一億澳門元以上,可在一定程度上阻止某些人隨意進出博彩中介市場。第二,採取一系列財務措施,例如規定資產負債比例,超過一定數額的借還款要向政府報告等,防止博彩中介借貸比例過高,造成財務風險。第三,對於博彩中介人加強資格審查,把不符合資格的人排除在博彩業之外。

    (三)明確刑事責任及行政處罰制度

    諮詢文本建議增加非法接受現金或其他款項的存放罪,主要是因為某些娛樂場,尤其是貴賓廳,基於資金流轉的需要,以高息為誘餌,吸引存款。這種行為類似於開辦金融機構,卻不受金融管理機構的監管,一旦出現問題,受害的人數比較多,也容易出現衝擊金融秩序等問題。增加非法接受現金或其他款項的存放罪,對於高息攬儲行為能夠起到一定的阻嚇作用。但是,僅僅增加這樣一個罪名還是不夠的,因為貴賓廳經營者仍然可以通過其他合法方式,例如入股、消費借貸等,達到吸引存款的目的。因此,除了增加相關罪名之外,還應當利用其他的措施,例如規定資產負債率上限,以及建立超過一定數量的存款須向政府報告等制度,預防經營者過分的進取行為。

    行政違法責任向來是澳門博彩法比較薄弱的環節。澳門博彩法律法規中為經營者規定了許多義務,但多數沒有規定相應的法律責任。過去二十年來,很少有公司被處罰,大多不是因為這些公司做的完美,而是因為比較缺乏處罰的依據。第十六╱二○○一號法律第五十二條要求就行政上違法之行為制定補足性行政法規,但法律通過迄今二十年,只在個別領域制定了行政處罰制度,在多數領域仍付諸闕如。因此,此次修訂法律完成此一任務正當其時。

    對於行政違法,由於所採取的主要措施是罰款,有些人認為無法起到懲罰博彩公司的作用,原因是博彩公司多是大財團,並不在乎些許的罰款。這是錯誤的觀點。儘管行政處罰的數額可能不大,但如果配合其他措施,例如在政府網站及報章雜誌上公開,仍然可以起到對博彩公司的懲罰、阻嚇、指引作用。除此之外,嚴格的行政處罰,對於樹立澳門博彩業的形象,保持顧客對於澳門博彩業的信心及吸引力,也能夠起到正面作用。

    三、明確及推動博彩公司的社會

    責任

    近年來,社會上有較多的呼聲,呼籲在法律中明確博彩企業的社會責任。但是,一方面,企業社會責任的範圍較寬,而且隨着社會的發展,人們對於博彩企業應當承擔的社會責任會發生變化,另一方面,許多社會責任屬於企業自願履行的範疇,所以在法律中明確企業的社會責任,會有一定的難度。但是,以法律明確及推動博彩企業承擔社會責任,仍然是可行的、有幫助的,但需要採取不同方式處理。

    第一,對於某些企業社會責任,例如對於環保的最低要求以及顧客利益的保護等,可以強制性條款要求博彩企業履行。

    第二,對於不合適強制執行的社會責任,可以原則性、方向性、鼓勵性條款寫入法律。以原則性的條文寫入社會責任條款,雖然對博彩企業不具法律意義上的懲罰作用,但仍可起到督促、鼓勵、引導作用。例如一九六一年制訂的《管制幸運博彩之設立》(第1496號立法性法規)第十條之獨一附款就有類似規定。該法律列明多達五項社會責任,作為參加競投的優先條件。這就使所有有意參與競投的企業不得不認真考慮履行社會責任問題,否則在競投中難以勝出。

    第三,由於博彩企業的性質是承批公司,也可考慮在批給合同中規定承批公司具體的社會責任。對於博彩企業而言,批給合同的效力等同於法律,因此在批給合同中寫入社會責任條款,與在法律相關條款中寫入,效力基本相同。

    第四,對於某些不易通過法律強制規定的企業社會責任,還可以採用企業聯合或個別承諾的方式處理。企業承諾本質上是一種自願履行社會責任的方式,但又不是完全的自由放任。企業在作出承諾後,必須接受政府或公眾的監督,如果長期口惠而實不至,就會損害企業聲譽,在澳門博彩企業有批給期限限制的情況下,還會影響續期。因此,企業承諾也是督促其履行社會責任的有效方式之一。

    總之,博彩企業履行社會責任寫入新博彩法或批給合同,應當堅持內容的開放性,不宜在法律上把企業社會責任的具體內容固定化;亦應當保持博彩企業營利與履行社會責任的平衡,防止企業因履行社會責任而過分傷害競爭能力。同時,應主要採用原則性條款鼓勵企業履行法律責任,但以公開透明、第三方監督以及續約優先條件等作為企業履行社會責任的約束。

    澳門理工學院博彩旅遊教學及研究中心主任、教授   王長斌

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